中国农村宅基地制度改革的基底分析与路径选择——基于15个试点县(市、区)的分析

　　农村土地制度改革中,宅基地制度是最为独特、最为敏感,也是最难以决断的一项。中国地区发展差异巨大,宅基地制度改革应当梯度推进,分类实施。本文从人口、经济发展、资源禀赋和土地管理水平4个方面分析了影响宅基地制度改革的基底条件,并以15个试点县(市、区)为例进行实证研究,提出了以青海湟源、西藏曲水和安徽金寨为代表的基本保障型,以江苏武进、陕西高陵、福建晋江和新疆伊宁为代表的规范管理型,以四川泸县、江西余江、湖北宜城、宁夏平罗和湖南浏阳为代表的有偿退出型,以云南大理、天津蓟县和浙江义乌为代表的市场主导型4种不同类型的宅基地改革路径选择,为宅基地制度改革在全国范围的推开提供参考。

　　中国现行的宅基地制度诞生于1949年之后的土地改革运动, 期间经历了从私有到集体所有、由自由流转到流转受限的过程。现行宅基地制度特征可以概括为“集体所有、依成员无偿分配和使用、限制流转”, 这种制度安排为中国工农业发展、保障农民居住权利、稳定农村发展发挥了重要作用。但随着社会转型和经济社会体制改革不断深入, 农村、农民不断分化, 现行宅基地制度越来越不适应现实的需要, 面临着闲置浪费与紧缺违建共存、隐形交易多而缺乏规范管理等诸多问题。针对这些问题, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 (中办发[2014]71号) 提出, 以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点, 建立健全“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度, 并选取天津市蓟县等15个县 (市、区) 进行改革试点。中国幅员辽阔, 不同地区基础条件和发展阶段差异巨大, 宅基地的功能也呈现出多样化, 因此, 有学者提出宅基地制度改革应当梯度推进, 分类实施[1-4]。然而, 对宅基地制度改革由哪些因素决定、应该如何分类实施等方面的深入研究比较少见。鉴于此, 本文尝试论述地区的基底条件是如何决定宅基地制度的改革, 并在分析15个试点县 (市、区) 实际情况的基础上, 提出因地制宜的改革路径。

　　1 宅基地利用中存在的问题

　　1.1 闲置浪费与紧缺违建并存, 威胁中国耕地保护与粮食安全

　　一方面, 随着城市化进程的不断推进, 大量农民进城打工, 部分已在城市定居, 农村宅基地处于闲置或季节性闲置状态[5-6]。由于中国现行的法律制度对宅基地流转具有严格的限制, 加之部分农村地区申请宅基地门槛低、闲置无成本和风险[7-9], 导致目前农村形成大量的闲置宅基地;另一方面, 近年来新增建设用地指标基本上不向农村地区投放, 部分新增农户无法通过正规渠道无偿分配获取宅基地, 导致住房紧张[10], 成为影响社会和谐的不利因素。而且随着农村经济发展, 农民摈弃村中旧房, 选择在交通便利的道路旁占地建房, 甚至占用耕地建新房的现象也屡见不鲜[11]。这种闲置浪费与紧缺违建并存的现实导致了耕地的大量流失, 威胁着中国的粮食安全。

　　1.2 隐形交易普遍而缺乏规范管理, 滋生许多社会问题

　　尽管法律上严禁宅基地流转, 但实际上全国各地尤其是城乡结合部地区宅基地私下流转、私下交易的隐形市场普遍存在[12-14], 属于管理上的“真空地带”, 出现了诸多不良后果。其一, 由于进城务工人员的需求巨大, 城市郊区的农房出租市场火爆, 在利益推动下农户私搭乱建现象严重, 而村庄道路、给排水、供电及生活垃圾处理等公共基础设施难以承载[15-17], 村容村貌脏、乱、差, 成为传染病、犯罪分子窝藏、火灾等一系列社会问题的滋生地。其二, 宅基地私下买卖在一些自然风景和区位条件优越的地方也越来越多, 但这种交易行为不受法律保护, 一旦出现纠纷, 交易双方的利益都难以得到保障。其三, 农民或农村集体开发“小产权房”对外销售, 一定程度上扰乱了正规的商品房市场秩序。

　　1.3 宅基地权能不完整, 加剧了城乡二元分割

　　农民宅基地用益物权目前只包涵占有和使用两方面的权能, 没有收益和处分的权能, 权能不完整。宅基地不能进入市场进行流转, 不利于农民财产权的实现。宅基地抵押和担保存在法律障碍, 农民抵押的住房不包括宅基地的收益权, 银行等金融机构在实现抵押权时, 无法处置宅基地。改革开放以后, 赋予了城市居民对住房的私有权和买卖、租赁权, 却极大地限制农民房屋买卖权, 这实质上是对城乡二元体制的固化[18-20], 与城乡统筹发展的大政方针不符, 宅基地制度改革势在必行。

　　2 影响宅基地制度改革的基底条件分析

　　依据西方现代产权经济理论, 要素和产品相对价格变化和追逐制度创新所带来的收益是产权制度变迁的根本动力。随着社会转型不断深入, 农村经济社会条件发生了巨大的变化, 宅基地功能逐渐多元化[21]。宅基地功能变迁引起宅基地相对价格变化, 使得宅基地的相关利益主体获得了更多的利益, 产生了“外部利润”, 而当这种“外部利润”不能被内部化时, 就产生了制度创新的激励。由于当前中国区域发展水平十分不均衡, 不同区域的农民对于宅基地的依赖程度不同, 宅基地功能也有所不同, 因此, 宅基地制度改革理应因地制宜、分类实施。下面针对影响宅基地功能及制度改革的基底条件, 主要从人口、经济发展、资源禀赋与土地管理水平4个方面进行论述。

　　2.1 人口因素

　　人口增加对资源的压力导致人与物之间相对价值的变化。宅基地是农民生存和发展所必需的最基本的物质资料, 农村人口的变化和流动势必会对制度变迁产生不同的需求。主要表现在城镇化水平和人口流动情况两个方面。

　　2.1.1 城镇化水平

　　城镇化是指随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整, 由此推动的非农产业、人口向城镇集中的过程。城镇化水平通常用城镇人口占总人口的比重即城镇化率来表征。对于城镇化水平较高的地区来说, 大量农村人口向城镇转移, 空置出越来越多的宅基地, 势必将造成农村的“空心化”[22], 因而宅基地的盘活和高效利用将成为改革的重中之重;而对于城镇化水平较低的地区, 农村仍然聚集大量农业人口, 很多农民依然以务农为生, 宅基地的闲置与浪费相对较少, 宅基地的保障功能始终占据主流。因此, 不同的城镇化水平代表了不同的宅基地制度改革方向。

　　2.1.2 人口流动情况

　　改革开放以来, 中国社会经济的快速变化推动了劳动力的流动, 主要是从农村向城市、从欠发达地区向经济发达地区的流动。2015年, 中国流动人口规模达到2.47亿人, 占总人口的18%, 相当于每6个人中有1人是流动人口。地区间的经济发展不平衡导致劳动力流向就业机会更好的地区。人口流动情况会带来人地关系的变化, 对宅基地利用和管理提出了挑战:人口流出地区出现村庄宅基地闲置、低效利用, 而人口流入地区则面临宅基地隐形交易普遍的问题。

　　以人口净流动量这一指标来表征人口流动情况, 即常住人口数与户籍人口数的差额, 按照其数值的大小可分为3类:人口流入地区、人口流出地区和人口流动不大的地区。 (1) 对于人口流入地区, 必定是产业基础扎实或发展前景好的区域, 能够吸引大量的外来务工人员, 大量的人口涌入带来了巨大的住房需求, 为城市近郊农村创造了许多获取经济利益的契机。因此, 宅基地的利用程度高且隐形交易市场活跃。对于该类地区, 重点应该在于规范管理宅基地流转, 让宅基地进入市场, 充分发挥其财产功能。 (2) 而对于人口流出地区, 农民外出务工, 宅基地闲置现象严重, 该类地区可尝试进行宅基地有偿退出的改革, 鼓励农民在能满足自身生活保障的同时腾退多余的宅基地, 相信农民都是理性化的, 必然会为着自己的利益最大化考虑。 (3) 对于人口流动不大的地区来说, 这里的农村人口流动不频繁, 且农民主要从事传统农业生产, 因此, 应该继续发挥宅基地的保障功能, 切实保障当地农民的居住与生活条件。

　　2.2 经济发展因素

　　中国经济总体上呈现缓中趋稳、稳中向好发展态势的同时, 地区经济分化的迹象日益明显。这种分化状态对区域政策的制定提出了挑战, 要求缩小区域政策单元, 以提高区域政策的精准性。近年来, 国家宏观调控政策发展完善的一个重要成就是, 确立了分类指导、因区制策的区域调控原则。本文主要从区域经济与产业结构两个方面探讨其影响。

　　2.2.1 区域经济

　　区域的整体经济发展水平决定了宅基地的功能变迁。以人均GDP和农民人均纯收入这两个指标来表征区域经济水平。人均GDP是反映不同地区人民生活水平的一个标准。经济欠发达的农村与经济较发达的农村相比, 对宅基地的依赖程度及功能定位不同, 对于宅基地制度改革的诉求也是不同的。同样的, 农民收入水平的高低影响了家庭的支付能力与购买能力, 进而影响了家庭的生活水平。因此, 收入水平高的家庭, 有能力在城市购买房, 在物质上已经不再受到“宅基地保障”的束缚, 宅基地自然可以有偿退出或是发挥其财产功能;而收入水平较低的家庭, 只有一处房产, 那么宅基地仍旧是其生活的最大保障。

　　2.2.2 产业结构

　　土地是产业发展的载体和空间约束, 产业结构的演进影响甚至决定着土地利用方式、结构和布局。以各产业占比来表征地区产业结构的组成, 包括第一、二、三产业占比。如果地区的第一产业比重较大, 代表当地仍然以农业生产为主, 是一个较为传统的农区, 农业收入仍然是当地收入的主要来源, 此类地区不宜打破原有农业产业构成。所以对于人口外流区且当地的农业又占据较大的比重时, 改革可以朝着农业规模经营方向进行, 以此来提高农地利用效率;对于不适宜规模经营的农区来说, 还应当维持当前已有的模式, 以“户”为单位进行农业生产;如果地区的第二、三产业比重较大, 则代表当地基本脱离了农业生产, 其改革模式也应当朝着宅基地退出以及规范行为等方向引导。

　　2.3 资源禀赋因素

　　资源禀赋是影响制度变迁的重要变量。本文从人地关系与耕地资源两个方面阐述其对于宅基地制度改革的影响。

　　2.3.1 人地关系

　　人地关系是农村土地制度变迁的重要变量, “任何国家农村土地经营制度的变革与运行无不与人地关系的特点相关联”[23]。按人口均分土地是现行的家庭承包经营制度的核心内容, 这也决定了人地关系对农村土地制度有着举足轻重的影响。以人口密度这一指标来反映一个地区人地关系的协调程度。人口密度指单位面积容纳的人口数, 反映了地区的人口聚集程度。人均占有土地面积越多, 对土地分配的压力越小;反之亦然。从宅基地获取角度来看, 在人口密度大的地区, 人们对于宅基地的竞争程度也越大, 宅基地获取也要较人口密度小的地区更加困难, 对于宅基地的审批与管理也应当更加严格与规范;而对于人口密度小的地区, 尽管地广人稀, 但也应当禁止宅基地的违法违规占用。

　　2.3.2 耕地资源

　　宅基地利用状况与当地的耕地资源之间也具有相关性。耕地资源丰富的地区, 农业生产条件较好, 农民从事传统农业的比重高。以人均耕地面积这一指标来反映地区耕地资源对于宅基地利用的影响。通常, 宅基地闲置情况与人均耕地面积是成反比的, 人均耕地面积越多, 宅基地闲置情况反而不十分显著[24]。而对于人均耕地面积小的区域, 当地并不以农业生产为主要经济来源, 许多青壮年劳动力已经进城, 只留下了空置的宅基地, 对于他们来说有偿退出宅基地会使他们受益, 所以退出的意愿会比较强烈。

　　2.4 土地管理因素

　　一个地区的土地管理水平同样会影响宅基地制度改革的取向。这里主要从土地利用总体规划实施情况与土地问题纠纷两个角度进行分析。

　　2.4.1 土地利用总体规划实施情况

　　土地利用总体规划是在一定区域内, 根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件, 对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局, 是国家实行土地用途管制的基础。然而, 中国各地规划实施情况却不容乐观。土地利用规划执行情况的好坏直观地反映了地区执政与管理水平, 土地利用一旦突破规划限制, 则意味着地方政府管理职能尚不完善。土地利用总体规划中核心的内容是耕地保护, 因此, 以耕地保有量的实现情况来概况土地利用总体规划的实施情况, 即将耕地现状值与规划目标值 (2020年) 进行比较, 一定程度上反映出该地区未来一定时期内土地开发的空间。对于那些已经突破耕地保有量目标的地区, 通过宅基地制度改革, 推动闲置宅基地的整理复垦, 从而缓解耕地保护的压力。

　　2.4.2 土地问题纠纷

　　中国每年均会发生因征地或宅基地而引起的群体性事件, 土地问题纠纷已占全部农村群体性事件的65%, 成为影响农村社会稳定和发展的焦点问题。如果爆发过与土地相关的群体性事件特别是关注度高的群体性事件, 表明该地区各利益主体间矛盾冲突比较激烈, 当地政府管理部门抱有畏难情绪, 对改革持非常谨慎甚至消极的态度。

　　3 宅基地制度改革的路径选择———以15个试点县 (市、区) 为例

　　全国人大常委会2015年2月授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域, 暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中开展宅基地制度改革试点的有天津市蓟县、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、四川省泸县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市15个县 (市、区) , 探索依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度, 形成可复制、可推广的改革成果, 为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。根据上述分析框架, 对15个试点县 (市、区) 的基底条件进行对比 (表1、图1和图2) , 提出4种宅基地制度改革的路径类型, 即基本保障型、规范管理型、有偿退出型和市场主导型, 详述如下。

　　3.1 基本保障型

　　一些经济发展落后的地区, 宅基地的首要功能还是保障农民的住房条件。15个试点县 (市、区) 中属于这一类型的地区有青海湟源、西藏曲水和安徽金寨, 主要划分依据是将城镇化水平较低, 第一产业比重和人均耕地面积占有较大比重, 经济发展程度落后尤其是属于国家重点扶贫的区域划为基本保障型。宅基地制度的改革路径应是以维持当前制度为主, 加快确权登记颁证, 确保“户有所居”, 夯实政府管理基础, 待条件成熟时再逐步推行宅基地制度改革。

　　表1 15试点县 (市、区) 基底条件概况

图1 15试点县 (市、区) 人均耕地面积排序

图2 15试点县 (市、区) 突破耕地保有量情况

　　注:负数表示耕地现状值 (2014年) 已突破耕地保有量目标值 (2020年) 。

　　3.2 规范管理型

　　将15个试点县 (市、区) 的江苏武进、陕西高陵、福建晋江和新疆伊宁归入此种类型。主要划分依据是城镇化水平较高、人口流入大、经济发展水平高、人口密集以及资源的消耗严重。因为外来人口大量流入, 城市郊区的农房出租市场需求大, 宅基地的隐性流转比较普遍。这类地区的宅基地利用程度非常高, 由于缺乏规划制约, 违规私搭乱建, 导致环境容量超载, 村容村貌恶劣。在巨大的经济利益的激励下, 这类地区的农民退出宅基地是不现实的, 因此该类地区宅基地制度改革的主要方向是规范管理, 编制和实施村庄规划, 开展宅基地确权登记颁证, 严格限定“一户一宅”, 严格规范超占超用的宅基地面积, 实行超标准面积有偿使用。同时, 要探索建立与农村宅基地合法合理流转相配套的财税体制。

　　3.3 有偿退出型

　　此种类型地区一般是位于农村腹地, 从事传统农业生产的区域, 其典型特点是人口大量流出, 宅基地由于缺乏退出机制而闲置的情况比较严重, 这类地区比较普遍, 也是宅基地制度改革应当特别重视的。15个试点县 (市、区) 中, 依据人口外流程度较高、经济发展条件中等、人口密度中等这些基底条件, 将四川泸县、江西余江、湖北宜城、宁夏平罗、湖南浏阳划为有偿退出型。宅基地制度改革应当立足于提高土地节约集约利用水平, 积极引导宅基地的自愿有偿退出, 尤其应当鼓励那些在城市已经有稳定生活保障且享有与城市居民同等城市公共服务的村民积极退出, 可以考虑将享有的城市公共服务与宅基地的退出协同起来, 一进一退。而且, 宅基地的退出还可以与农业的规模经营协同起来, 适当放开宅基地集体内部成员流转的限制, 优先保障那些非集体内部成员的规模经营主体的购买权, 这样有利于规模经营主体的培育, 实现农业规模化生产。

　　3.4 市场主导型

　　对于那些拥有特色产业的地区, 比如旅游资源丰富或产业优势明显的地区, 当地农村宅基地的财产性功能日益强化。在15个试点县 (市、区) 中, 云南大理是一个十分典型的旅游地区, 天津蓟县的发展方向也是以农家乐为主导的休闲旅游, 而浙江义乌是以小商品批发销售闻名全国。在这些地区, 宅基地早已不仅仅局限于单一的住房保障功能, 宅基地上的农房变成客栈、仓库, 供游客居住、供商贸存储, 成为当地农民财产收入的主要来源, 实实在在地参与了市场经济的运行。因此, 针对这种类型的地区, 管理上应当采取疏导方式而非强堵手段, 通过制度改革, 依法准许宅基地入市, 制定宅基地流转规则, 建立合理健康的农村宅基地流转市场, 推动城乡协调发展, 保障农民的财产性收益。同时, 在宅基地的取得方式上, 可引入竞价机制, 按照宅基地区位条件的好坏进行公开拍卖。

　　作者：李浩媛 段文技

　　来源：世界农业2017年09期