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实务研究:集体土地征地补偿安置标准争议裁决司法审查规则研究

时间:2019-11-12     作者:冉依依、宋媛玉、张凌雲【转载】   来自:“行政执法与行政审判”微信公众号   阅读

  ——以《土地管理法实施条例》第25条第3款及国法〔2011〕35号《通知》为背景

  冉依依 宋媛玉 张凌雲*

  内容提要

  《土地管理法实施条例》第25条第3款及国法〔2011〕35号《通知》施行后,建立了我国集体土地征地补偿安置标准争议裁决制度,但由于缺乏上位法及具体细化规则,该裁决制度在法律适用、裁决机关、裁决范围、裁决程序等方面存在诸多困惑,亦对人民法院后续司法审查带来了挑战。本文通过对最高人民法院及贵州省高级人民法院相关案例的研判,意在厘清裁决案件的审理思路,统一裁判规则,推动集体土地征地补偿安置标准争议裁决制度的健全和完善,切实维护被征收人的合法权益。

  关键词:补偿安置标准争议 裁决制度 司法审查

  引    言

  土地是农民赖以生活的根基,土地制度稳定则民安[1]。近年,因征地引发的纠纷随着我国城镇化建设呈现上升趋势,补偿安置标准争议成为其中典型的核心争议。但集体土地征收与补偿是典型的多阶段、多步骤、多程序行为,其行政主体多元、行政过程多阶、行为形式多样、法律规定众多、利益关系多重,加之补偿安置标准争议法律规定笼统,缺乏上位法及具体细化规则,复议程序与裁决程序混同,导致补偿安置标准争议裁决及司法审查法律适用的困扰。本文结合原国务院法制办及各省市出台的裁决办法、最高人民法院及我省相关裁判,对补偿安置标准争议裁决制度的现状、裁决实践与司法实践之惑进行了分析梳理。在此基础上,探索研究了国法〔2011〕35号《通知》背景下集体土地征地补偿安置标准争议裁决案件的界定规则,以期为司法实践提供参考。

  一、集体土地征地补偿安置标准争议裁决制度的背景

  1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第25条第3款之规定[2],从行政法规层面创设了我国集体土地征地补偿安置标准(以下简称“补偿安置标准”)争议裁决制度,意义重大。一方面,随着我国城市化的进程,农村土地价格一路走高,在征地中因补偿安置引发的争议也呈现高发态势[3],其中大部分是对补偿安置标准不服引起的。该裁决制度的创新,对于及时、妥善解决争议和保护国家财产、维护被征收人合法权益大有裨益;另一方面,该裁决制度的建立,明确了就补偿安置标准争议司法权与行政权的界限,即对该类争议先裁决,之后方可向人民法院提起诉讼。也就意味着《土地管理法实施条例》第25条第3款施行后,就补偿安置标准争议问题,协调和裁决成为当事人权益救济的必经渠道,其重要性不言而喻。从上述实施条例的规定来看,裁决机关为批准征用土地的人民政府,在现行法律体系下为省级人民政府或国务院[4],有利于在省级或国家级层面统筹性地把握补偿安置标准设立问题。但在实践中,地方经济发展具有一定差距和特色,裁决案件集中到省级人民政府和国务院,不利于因地制宜的确定标准,亦因裁决机关层级过高而导致裁决效率低下,不利于及时维护被征收人的正当权益。基于这一点,2011年5月18日原国务院法制办公室作出国法〔2011〕35号《通知》[5],其中有两个较为明显的变化:一是将原本应当由省级人民政府或者国务院行使的裁决职权交由批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府行使;二是将裁决范围由“补偿标准”争议衍生到“对征地补偿、安置方案不服要求裁决”。虽《土地管理法实施条例》创设了补偿安置标准争议裁决制度,但在裁决机关、裁决程序、裁决范围等方面仍存在许多不明之处;特别是在国法〔2011〕35号《通知》施行之后,裁决程序与复议程序的混同与区别,给人民法院司法审查带来诸多困惑。行政审判亟待对补偿安置标准争议裁决案件厘清思路、统一裁判规则,推动补偿安置标准争议裁决制度的健全和完善,切实维护被征收人的合法权益。

        二、补偿安置标准争议裁决制度的现状

  《土地管理法实施条例》施行后,2001年原国土资源部开始在湖南、安徽、重庆进行试点,在试点工作的基础上,于2006年出台文件在全国范围内推广[6],之后约有十五个省市分别根据本地区具体实际,制定了适应本地区现实情况的土地征收争议裁决的详细实施办法[7]。

  (一)国法〔2011〕35号《通知》施行前,地方补偿安置标准争议裁决制度的现状

  如表1所示,目前有湖南、安徽、山东、江西、江苏、海南等十五个省市已通过地方政府规章或规范性文件建立补偿安置标准争议裁决制度。

  贵州省目前尚未正式出台关于补偿安置标准争议裁决的具体办法。2016年前,在此类裁决案件相对稀少的情况下,贵州省实践中的做法为由省政府裁决,国土资源行政主管部门具体承办。

  在已建立补偿安置标准争议裁决制度的十五个省市中,笔者选取了较具代表性的天津、山东、湖南的裁决办法,从裁决机关、裁决范围、申请人、协调前置、申请协调的期限、申请裁决期限、裁决期限、不服裁决救济途径方面进行图示对比。

  从上表可以看出,各省裁决办法基本都对裁决机关、协调前置、期限、范围、申请人以及救济途径做了规定,但具体规定又各有差异。例如,关于申请人,湖南省[8]规定为被征地的农村经济组织,而山东省[9]则单独规定由所有权人提出对青苗、地上附着物补偿标准争议的裁决申请。再比如,关于不服裁决救济途径,天津市[10]规定可提起复议或诉讼,而湖南省规定的救济途径仅为诉讼。又比如,三地均以收到协调结果告知书之日起15日或30日作为提出裁决的期限,超期不予受理。但山东省、湖南省还规定了若补偿安置方案公告未告知期限,自公告发布之日起满一年提出申请的不予受理。各地差异性规定对《土地管理法实施条例》第25条第3款在全国范围的统一施行带来了障碍。

  (二)国法〔2011〕35号《通知》施行后,地方补偿安置标准争议复议代裁决情况

  国法〔2011〕35号《通知》施行后,全国范围内明确出台补偿安置标准争议复议代裁决规定的主要是安徽省。2012年4月,安徽省人民政府法制办公室、安徽省国土资源厅联合发布皖府法〔2012〕75号文件[11],转发国法〔2011〕35号《通知》,将国法〔2011〕35号《通知》的精神倾向于理解为复议程序完全取代补偿安置标准争议的裁决制度。

  2016年后,贵州省亦遵照国法〔2011〕35号《通知》的规定,以发送告知书的形式,告知向省政府申请裁决的被征地集体经济组织或农民向批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决。但亦并未形成明确的指导文件,对协调前置、裁决期限、申请人、裁决范围等尚无明确统一的规定。

  三、国法〔2011〕35号《通知》施行后,复议代裁决制度之困惑

  虽然各省市按原国土资源部要求建立了补偿安置标准争议裁决办法,对协调机关、裁决机关、申请人、期限、裁决决定等均做了较为详细的规定,一定程度上推进了补偿安置标准争议裁决制度的建立与发展。但是,一方面该裁决制度并没有在全国广泛建立,尚缺乏细化的上位法规则;另一方面国法〔2011〕35号《通知》与《土地管理法实施条例》第25条第3款在裁决机关(复议机关)、裁决范围方面的规定不完全相同,且国法〔2011〕35号《通知》在是否以行政复议完全取代该类裁决方面未能给予明确的界定,关于对裁决决定不服能否再行申请行政复议以及裁决期限与复议期限竞合选择的问题,尚属空白,既让裁决机关(复议机关)充满困惑,亦为人民法院后续对该类问题的司法审查带来了较大挑战。

  (一)裁决实践之惑

  在裁决实践中,亦存在裁决机关(复议机关)对下列问题的不同认识。

  1.关于法律适用的问题

  一种观点认为,《土地管理法实施条例》系行政法规,而国法〔2011〕35号《通知》系规范性文件,其将《土地管理法实施条例》规定的省级人民政府或者国务院的职权交由批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府行使,属于违反上位法规定,应对该《通知》不予适用;另一种观点认为,国法〔2011〕35号《通知》系原国务院法制办对国务院出台的《土地管理法实施条例》第25条第3款的解释和落实,应予以参照适用。

  2.关于裁决范围的问题

  关于裁决范围,两份文件的规定亦不完全相同。虽“补偿标准”与“征地补偿、安置方案”之间具有紧密联系,但二者在用语及具体内涵上的可能性差异导致现实中出现对裁决范围认识不一、理解混乱、适用随意等现象。一种观点认为,国法〔2011〕35号《通知》系对《土地管理法实施条例》的进一步解释和落实,行政复议取代裁决的范围应当同时包括当事人对补偿标准或者补偿安置方案不服提起的行政争议。另一种观点则认为,依据上述《通知》的规定,仅对“征地补偿、安置方案”争议,由行政复议代裁决,对“补偿标准”不服,仍需依照《土地管理法实施条例》的规定由批准征地的人民政府裁决。

  3. 关于裁决程序是否依照复议程序的问题

  对国法〔2011〕35号《通知》关于裁决机关和程序的理解,一种意见认为,是一种行政权力的下放[12],而非意味着以行政复议程序完全取代裁决程序;另一种意见认为,应理解为系以行政复议程序完全取代裁决程序,申请裁决期限、裁决程序、裁决方式以及不服裁决决定的救济渠道等,均应按照行政复议法律、法规施行。

  4. 关于协调是否为裁决前置程序的问题

  一种观点认为,依照《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定,协调是裁决的前置程序,即便在国法〔2011〕35号《通知》语境下,虽以复议程序取代裁决程序,被征收人亦应当先提请协调方能提起裁决(复议)。另一种观点认为,现有法律、法规并未规定申请行政复议需前置程序,在裁决程序已被复议程序取代的前提下,裁决机关(复议机关)不得以协调系前置程序为由对未经协调的裁决申请不予受理。

  5.对于申请协调、裁决期限的问题

  一种观点认为,《土地管理法实施条例》未予补偿安置标准争议协调与裁决期限以限定,如产生争议,当事人可随时向裁决机关(复议机关)申请协调、裁决,对自身权益进行救济,其何时知晓征收补偿标准或补偿安置方案均不构成超过申请期限,亦不存在主张权益的最长期限。另一种观点认为,如依据行政复议法律、法规的规定,当事人知道协调不成,即应当按照复议期限申请裁决(复议),从其知道或应当知道征收公告中包含的补偿标准、补偿安置方案之日起起算,亦存在提起申请裁决(复议)的最长期限,从维护行政秩序稳定的角度,即便《土地管理法实施条例》没有明确规定,亦不应赋予当事人主张权益的无限期间。

  6.对于不服裁决救济渠道的问题

  一种意见认为,若按照国法〔2011〕35号《通知》的规定,依据行政复议法律、法规进行裁决,裁决决定的性质实为复议决定,对该决定不服,只能通过行政诉讼途径救济,不能二次复议。另一种观点认为,行政复议与裁决系两种争议解决途径,二者有本质上的区别,对裁决结果不服可以依法提起行政复议或行政诉讼,在缺乏上位法规定的情况下,不能因为以规范性文件创设的规定作为“付诸实施”的依据而剥夺当事人对裁决结果申请行政复议的救济渠道[13],亦不利于矛盾在行政机关内部先行解决。

  (二)司法实践之惑

  关于上述裁决实践之惑,裁决机关(复议机关)尚可在其裁量权范围内对前述规定进行理解适用。而对上述问题的认识和不同观点直接决定人民法院对该类裁决案件受理条件及审查方式的重大区别,为人民法院司法审查带来的挑战尤为巨大。

  1.关于法律适用的问题

  是否参照国法〔2011〕35号《通知》,认可裁决机关的下放,涉及对批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府是否具有进行裁决法定职权的不同认识。如不认可,则属于超越法定职权,无论其作出裁决的程序及内容是否合法,人民法院应当依法予以确认无效、违法或者撤销。

  2.关于裁决范围的问题

  是否参照国法〔2011〕35号《通知》,将裁决范围从“补偿标准”衍生到“补偿、安置方案”,进而将补偿标准争议和补偿安置方案争议合一处理[14],亦决定人民法院对该类案件的受理条件。如认定裁决范围仅为《土地管理法实施条例》规定的补偿标准,则人民法院无权以补偿安置方案未经协调、裁决不符合行政诉讼案件受理条件裁定驳回起诉。

  3. 关于裁决程序是否依照复议程序的问题

  是否将国法〔2011〕35号《通知》的内容,理解为不仅包含了裁决机关的下放,亦是意味着以行政复议程序完全取代裁决程序,决定人民法院对裁决程序审查强度及适用的法律、法规的不同,如理解为复议程序取代裁决程序,则行政机关在受理、审查、作出决定、送达等程序上是否依照行政复议法律、法规的规定,当然成为人民法院审查程序合法的内容。如坚持认为裁决程序不同于复议程序[15],仅是裁决机关的下放,则可能对裁决决定仅适用正当程序规则予以审查。

  4. 关于协调是否为裁决前置程序的问题

  如认为协调不成方能提请裁决,则协调程序成为裁决程序的前置性条件,行政机关以当事人未经协调为由拒绝裁决,人民法院应当予以支持;当事人如未经协调,直接诉请行政机关不履行裁决法定职责,应当不予支持。

  5.对于申请协调、裁决期限的问题

  如参照适用国法〔2011〕35号《通知》,将其理解为复议程序取代裁决程序,则协调不成,应当以其知道协调不成时间为起算点,人民法院应对行政机关逾期申请裁决不予受理的决定予以支持。另,国法〔2011〕35号《通知》虽对申请协调时间没有做出明确规定,是否亦应参照行政复议法律、法规规定设立一个合理期限。第三,人民法院是否尊重部分省市自行设立的最长保护期限,例如山东省、湖南省裁决办法中就补偿安置方案公告未告知期限的情况,规定了自公告发布之日起满一年的最长保护期限。

  6.对于裁决不服救济渠道的问题

  如将国法〔2011〕35号《通知》的规定理解为以复议代裁决,将裁决决定定性为复议决定,则基于一次复议的原则,对该决定不服,省级人民政府拒绝对批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府作出的决定再行复议,对当事人的复议申请不予受理,人民法院应当予以支持。如将其定性为与复议决定性质不同的裁决决定,则省级人民政府不予受理其不服裁决决定的行政复议申请属于行政不作为,应当责令其依法予以受理。

  四、厘清:国法〔2011〕35号《通知》语境下补偿安置裁决案件的界定规则

  2016年——2018年,我省各级人民法院共受理补偿安置标准争议类行政一审案件分为8件、34件、253件。其中裁定驳回起诉143件,占比49.82%;判决驳回诉讼请求3件,占比1.04%;撤诉134件,占比46.69%;判决履行法定职责7件,占比2.43%。从近几年数据来看,呈现三个趋势:一是案件数逐年攀升;二是审理案件的结案理由多为程序性事由,其中以不符合行政诉讼的受理条件导致驳回起诉的案件占比较大;三是经法院组织协调或自行达成庭外和解的撤诉率相对较高。在司法实践中,通过对上述案件的审理、研判,对该类案件的处理理念、原则及具体规则的把握,亦积累了一定经验。

  一)总体理念和原则

  1.以行政先行处理为原则,对补偿标准、补偿安置方案不服应先行申请裁决,而行政诉讼的受案范围只限于当事人针对该裁决不服的诉请方可进入行政诉讼。回归《土地管理法实施条例》第25条第3款及国法〔2011〕35号《通知》立法本意,基于司法自限原则,对裁决前置的补偿标准及补偿安置方案争议类案件,当事人向人民法院起诉但未经行政机关先行裁决的,人民法院不予受理,但应向当事人释明需向有权机关申请裁决,待有权机关作出相应裁决决定后,对该裁决决定不服的当事人方可向人民法院提起行政诉讼。最高人民法院(2018)最高法行申字1824号行政裁定书就王某某等诉莆田市人民政府征地补偿安置一案裁判要旨亦明确:先行裁决(复议)是对补偿安置方案不服的救济途径,其直接提起诉讼的不予受理。

  2.以实体审查为重点,严格把握集体土地征地补偿、补偿安置方案裁决的司法审查标准,切实保护被征收人的合法权益

  对经先行裁决,属于人民法院行政诉讼受案范围的案件,应加强对补偿安置标准争议裁决实体处理的合法性审查,一方面,要审慎依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规、规章及规范性文件,使得被征收人得到应有的补偿安置,避免因征收而造成原有生产生活水平的降低;另一方面,又要严格审查是否已充分保障被征收人依据补偿安置方案全面补偿安置到位。鉴于对该类案件实体审查规则标准较为成熟,实践中争议不大,本文对此问题不做进一步的论述。

  (二)具体规则的构建

  1.法律适用及裁决机关(复议机关)问题

  就国法〔2011〕35号《通知》是否参照适用的问题,江必新主编的《<最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>理解适用》一书已有阐述。[16]在人民法院司法审查实践中,亦倾向于尊重国法〔2011〕35号《通知》对裁决机关(复议机关)的规定,故,批准征地的省级人民政府、国务院不再是应当履行裁决法定职责的主体,该主体资格转由批准补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府承担,针对要求批准征地的省级人民政府及国务院履行相应裁决职责的诉请应不予支持[17]。以贵州省高级人民法院(2019)黔行终652号陆某某诉贵州省人民政府不履行土地资源行政管理裁决法定职责二审案件为例,该案参照国法〔2011〕35号《通知》的规定,贵州省人民政府无本案中陆某某申请补偿安置标准争议裁决的法定职权,依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款[18]的规定,维持了一审法院驳回陆某某起诉的裁定。

  2.诉讼请求识别的问题

  实际司法操作中,当事人就补偿标准、补偿安置方案不服寻求人民法院救济,其诉请不可能表现为单一形式,例如对补偿公告不服、对补偿安置的对象不服、对面积认定及补偿金额的分配不服。人民法院在审理过程中,应当依法释明,准确识别所审理的诉讼请求是否符合《土地管理法实施条例》第25条第3款及国法〔2011〕35号《通知》限定的补偿标准、补偿安置方案争议,是否应当受理及如何进行审查。第一,参照最高人民法院(2016)黔高法申1761号行政裁定书要旨,如当事人诉请表现为征地补偿公告,但实为对征收补偿标准提出异议,可以正确方式引导当事人走协调、裁决的救济途径,如其直接针对公告提起诉讼,一般也不予受理;第二,参照最高人民法院(2018)最高法行申1715号行政裁定书要旨,当事人认为涉案征收补偿安置方案对“出嫁女”有歧视性规定,将其认定为“多户女”剥夺其合法村民资格,其实质仍是对补偿标准不服,属于政府先行裁决事项;第三、要正确区分补偿安置行为争议及标准争议。补偿安置行为争议针对的一般是土地管理部门依照补偿安置方案确定的补偿安置标准对被征地集体经济组织或者农民作出的补偿安置行为,主要包括对具体补偿金额计算、对被征地面积测量核定及其他有关补偿安置事项的争议等。故人民法院在对此类案件进行审理的过程中,要区分补偿安置标准争议和补偿安置行为争议,根据或参照相关法律、法规及规范性文件的规定,结合案件的实际情况进行审理[19]。

  3.协调是否是前置程序的问题

  依据《土地管理法实施条例》第25条第3款,协调不成,方可申请裁决。国土资发〔2006〕133 号通知亦规定协调是裁决的必经程序[20]。落实到各省市,其出台的裁决办法中亦将协调设置为裁决的必要程序。此种方式有利于基层政府分析争议纠纷产生原因并及时作出调整,使矛盾化解到基层,其作为前置程序具有客观必要性。因此亦是司法审查案件受理条件之一。如当事人未经协调,迳行申请裁决,裁决机关(复议机关)不予受理的,人民法院应予支持;当事人未对其已经协调程序承担相应的举证责任,向人民法院提起诉讼请求履行裁决的法定职责的,法院不予支持该诉请。如赵某某向贵阳市人民政府申请补偿安置争议裁决案中,其主张于2018年4月申请协调,但至今未组织协调,故而申请裁决。贵阳市人民政府于2018年10月作出筑府行裁不字(2018)第1号《行政裁决不予受理决定书》,以“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款……从申请人提交的材料以及本机关依职权调取的材料来看,截止2018年10 月17 日,无证据表明本案已经过协调,也不存在协调不成的情形,申请人迳行向本机关申请裁决没有依据,不符合上述规定”为由,决定:对申请人的裁决申请不予受理。又如莫某某等33人诉贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府撤销征收补偿安置方案一案中,贵州省高级人民法院在(2016)黔行终613号裁定书中认定“本案无证据证明上诉人莫某某等33人已经向有关政府申请协调和裁决,而直接向人民法院起诉的,不在行政诉讼的受案范围内,人民法院裁定不予受理正确。”

  4.对裁决的程序审查标准问题

  最高人民法院(2018)最高法行申字1715号冯某诉襄阳市人民政府行政复议一案中,对于裁决程序问题,作出如下认定:“对于该裁决问题,虽然依据国法〔2011〕35号《通知》的规定,可以通过复议程序一并解决。但是,由于该规定效力实践当中各地落实情况不一致,不宜作硬性规定。”

  申请协调的期限、协调不成后申请裁决的期限、裁决审理期限、裁决作出方式等均涉及裁决程序设置问题,属于人民法院对裁决进行依法审查的范围,其核心在于明确司法审查的标准问题。对裁决程序的审查标准问题关键在于司法审查的强度不同,较为严格的司法审查标准是以行政复议法律、法规的程序要求进行审查;其次为以参照各省市制定的程序细则为审查标准;当相关程序缺失或无依据可循时,人民法院可将参照正当程序原则作为司法审查的标准。故,在上位法没有规定的情况下,就征地补偿标准、补偿安置方案等裁决案件程序司法审查强度的选择应当尊重司法规律,因地制宜,循序渐进。在现阶段,一律要求各省法院均按照行政复议法律、法规程序要求进行审查的条件尚不成熟,人民法院可以参照地方政府关于补偿安置标准争议裁决程序规定予以审查,同时亦应当符合正当程序原则。在审查程序标准的把握上,既要保护被征收人的合法权益,又要兼顾裁决机关(复议机关)依法、及时裁决的现实需要。

  5.对于裁决救济渠道的问题

  关于补偿安置标准争议裁决的救济渠道问题,对于裁决属于行政诉讼受案范围司法实践中并无争议。但各地对于适用国法〔2011〕35号《通知》作出的裁决能否再行复议的问题存在不同做法。例如天津市裁决办法规定,不服裁决决定的救济渠道包括行政复议或行政诉讼,而湖南省则仅规定了行政诉讼的救济方式。

  就此问题,从法律理论上,就此类裁决如何判定其性质的问题,若将裁决定义为一单独的征地类纠纷解决制度,根据具体行政行为是“行政主体在行政管理活动中基于其行政职权或行政职责所实施的,能直接影响特定相对乙方权利义务的作为或者不作为行为”[21]的定义,从其裁决行为自身来看,若将其视为一种具体行政行为,则行政复议或行政诉讼都可为其选择的救济途径。若将裁决视为行政复议,具体行政行为则是征地补偿安置行为本身,对其不服所进行的裁决从性质上来说就是行政复议[22],则只能提起行政诉讼。从实践层面,各省的做法各有利弊。如认可可以再行复议,有利于在行政程序中解决矛盾,亦可能造成行政程序的拖沓和空转。如仅赋予直接起诉的救济渠道,亦可能剥夺了当事人在原裁决模式下本可申请行政复议的救济渠道。在上位法缺乏明确规定的情形下,笔者认为应最大程度尊重当事人的选择权。

  6.对裁决不服的起诉期限问题

  结合前文所论,补偿安置标准争议裁决的定性尚未有统一定论,为人民法院此类案件司法审查中起诉期限的认定带来困难。仅针对裁决行为自身来看,若将补偿安置标准争议裁决定性为一具体行政行为,则应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条[23]及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条[24]之规定,计算6个月的起诉期限。

  若将补偿安置标准争议裁决定性为行政复议,则应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条[25]之规定,计算15日的起诉期限。

  笔者认为,在没有上位法规范和授权性规定,以及国法〔2011〕35号《通知》对是否直接以复议制度取代裁决制度规定不明的情况下,出于更好地让当事人行使相应诉权的目的,六个月的起诉期限较十五日的起诉期限具备更多的合理空间。

  综上,国法〔2011〕35号《通知》施行后,为《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的补偿安置标准争议的先行裁决带来了更多的操作可行性和可预见性,亦给司法实践带来很多的困惑和难题,在立法机关尚未对上述问题予以明确的情况下,为实质化解补偿安置标准争议,使得被征地集体经济组织和农民能够获得切实且合乎情理的补偿,人民法院可根据不同案件的不同情况,综合运用法律原理及司法规则,对该类补偿安置标准争议案件予以审查,做到对裁决机关(复议机关)依法行政的有力监督,使得被征收人的合法权益得到最大限度的保护。

  注释

  *作者简介:冉依依,贵州省高级人民法院行政庭审判员,法学博士;宋媛玉、张凌雲,贵州省高级人民法院法官助理。

  [1]江必新:《<最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>理解与适用》,中国法制出版社2012年11月版,第1页。

  [2]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定:市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。

  [3]富新梅:《征地补偿安置争议裁决制度的分析思考》,载《新疆社科论坛》2018年第4期。

  [4]《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定:征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

  [5]国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置标准争议行政复议工作的通知》规定:被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

  [6]《关于加快推进征地补偿安置标准争议协调裁决制度的通知》:各地要按照本通知的要求,切实做好推行征地补偿安置标准争议协调裁决制度的各项工作,确保2006年底前,征地补偿安置标准争议协调裁决制度在全国省级国土资源管理部门全面到位。

  [7]宋佳:《土地征收纠纷解决制度研究》,2013年5月。

  [8] 湖南省国土资源厅:《湖南省征地补偿标准争议案件裁决办法》,2001年。

  [9] 山东省人民政府办公厅:《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》,2007年。

  [10] 天津市人民政府:《天津市征地补偿安置标准争议协调裁决规定》,2006年。

  [11]《安徽省法制办公室、安徽省国土厅转发国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置标准争议行政复议工作的通知》规定:行政复议机关要严格按照行政复议法律规定,办理征地补偿安置标准争议行政复议案件”,“案件受理后,行政复议机关应当组织申请人与市、县人民政府就征地补偿安置标准争议进行调解,亦可由申请人与市、县人民政府就征地补偿安置标准争议进行和解”,“省政府不再进行裁决。”

  [12]江必新主编:《<最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>理解适用》,中国法制出版社2012年11月版,第127页。

  [13]徐键:《论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性》,载于《行政法学研究》2017年版。

  [14]耿宝建,殷勤:《集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查—兼谈<土地管理法>修改建议》,载《法律适用》2019年第1期。

  [15] 江必新主编:《<最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>理解适用》,中国法制出版社2012年11月版,第127页。

  [16]《<最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>理解适用》阐述:《通知》将原本应当由省级人民政府或者国务院行使的职权交由批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府行使,实质是一种行政权力的下放。……对此权利下放行为,人民法院应当予以必要的尊重。

  [17]黄瑶:《二元制下集体土地房屋征收补偿法治化研究--基于贵州省180件集体土地行政案件的分析》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2016年9月版。

  [18]最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款:人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的,可以裁定驳回起诉。

  [19]耿宝建:《国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题》,载《法律适用》2017年第9期。

  [20]《关于加快推进征补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发〔2006〕133 号)规定:在征地补偿安置标准争议协调裁决制度的程序设定上,亦明确首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则。

  [21]王连昌主编:《行政法学》,第150页,中国政法大学出版社1999年8月第1版。

  [22]蔡霞,朱嵘:《征地补偿标准争议行政裁决的司法审查》,载《人民司法》,2010年第16期。

  [23]《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

  [24]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条:行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。

  [25]《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条:公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。



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