北京凯诺拆迁律师谈行政诉讼中规范性文件的附带审查制度

　　行政机关作出行政行为通常是根据相关的文件作出，而2015年修改后的《行政诉讼法》明确了在行政诉讼中对规范性文件的附带性审查，在2018年2月8日施行的《行政诉讼法》司法解释更是用专门的一章对规范性文件的附带性审查进行了更加细致的规定。

　　我国《行政诉讼法》第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。因此，并非所有的规范性文件都被纳入附带审查的范畴，要想满足附带性审查的要求，主要需要满足以下三点：

　　一是对规范性文件进行审查具有必要性。在实践过程中，行政机关所作出的行政行为大多数并不是依据相应的法律法规，而是地方政府所指定出的规范性文件，因此，规范性文件制定的好坏决定着行政机关在整个行政行为中所发挥作用的强弱。如果仅审查个案中行政行为的合法性，而不审查规范性文件的合法合理性，则会导致不合理的规范性文件的危害继续扩大。

　　二是对规范性文件进行审查必须附带性提起，即在对行政行为提起行政诉讼时一并提出对规范性文件的审查要求，且规范性文件是行政机关作出该行政行为的依据。一般而言，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查规范性文件的，应当在第一审开庭审理前提出，若有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

　　三是对规范性文件的审查范围有限，目前，我国法律规定，对规章以下的文件不可以附带性审查。

　　在审查过程中，如果出现制定机关超越职权或滥用职权的情况，违反了我国相关制定程序的规定，同上位法相抵触、没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的或者未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的，则该规范性文件属于行政诉讼法规定的“规范性文件不合法”。对于不合法的规范性文件，不得作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予阐明。并由作出生效裁判的人民法院向该规范性文件的制定机关提出处理建议，并抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。法院也可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。

　　规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。制定机关应当在接收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。

　　附带审查规范性文件是行政诉讼法创设的新制度，这种制度不同于其他诉讼的规定，同时也赋予了公民、法人或者其他组织为维护自己的合法权益而对那些他认为并不合法的规范性文件提出质疑的权利。在一定程度上，这种制度也标志着我国行政诉讼的进步。

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