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《江苏省土地管理条例》的三大看点

  

  江苏省先行一步,在全国率先出台了新的土地管理条例。

  新修订的《江苏省土地管理条例》充分吸收了近年来土地管理制度改革的主要成果及一些新的政策措施,对国土空间规划、用地审批权下放、土地征收转用、集体经营性建设用地入市、国有建设用地使用权转让、地下空间开发利用、生态修复、设施农用地管理等都有一些新的规定。

  其最大看点,是解决了几个新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》(送审稿)未提出、未明确、未解决的问题。

  一是严格约束规划修改问题。针对各地普遍存在的土地利用总体规划和城乡规划调整过于随意和频繁问题,《江苏省土地管理条例》明确规定:只有三种情形可以按照法定程序修改国土空间规划,即国家重大战略调整、重大项目建设、行政区划调整。这是落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)相关要求,通过地方立法增强规划的刚性约束,防止今后继续出现“想怎么改就怎么改,想什么时候改就什么时候改”,杜绝再发生某些地方通过调规,为违法用地项目在永久基本农田中“开天窗”的怪事儿。

  二是对违法占用建设用地、未利用地上建筑物的处置问题。无论是修正前,还是修正后,《土地管理法》对这种情形都未作出明确具体规定。《国土资源违法行为查处工作规程》提出:“违法占用的土地为建设用地和未利用地的,对地上建设物和其他设施,由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置,涉及违反《城乡规划法》的,应当转交城乡规划主管部门处理。”在实际执法中,这条规定一方面存在争议,一方面很难操作。新修订的《江苏省土地管理条例》对这个问题给出了明确规定:“违反国土空间规划,未经批准,或者采取欺骗手段骗取批准,或者超过批准的数量非法占用建设用地、未利用地的,由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款”。

  三是对违法占地上建筑物没收问题。国家层面一直没有出台相关规定,2020年12月17日财政部印发的《罚没财物管理办法》, 只将不动产列入罚没财物范围,定出一个总的“谁没收、谁保管、谁处置”原则。省级层面只有河南省在2021年3月4日印发的《关于完善自然资源行政执法体制机制促进执法监管长效常治的实施意见(试行)》中,对没收建筑物和其他设施的移交、处置做出可操作性规定。其他就是一些市、县自行做出了规定,比如深圳、武汉、南京等。为解决移交难问题,新修订的《江苏省土地管理条例》对这个问题了给出了比较明确的规定:“对没收非法转让、非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,由作出处罚决定的机关移交同级地方人民政府或者其指定的财政等主管部门依法进行处置。”

  对另外争议较大的两个问题,作为地方性法规,新修订的《江苏省土地管理条例》没有涉及,但在《土地管理法实施条例》(修订草案)(送审稿)中有了一些说法。

  一是关于农业农村部门与自然资源部门对宅基地执法的职责争议问题。新《土地管理法》实施后,由于农业农村部门对“地类”出现不同理解,导致各地因宅基地执法普遍出现扯皮问题,也引起一些行政诉讼案件。《土地管理法实施条例》(送审稿)针对《土地管理法》第七十五条作出解释,明确涉及农村村民擅自在耕地上建住宅的,依据《土地管理》第七十八条规定,由县级以上人民政府农业农村主管部门进行处罚。

  二是关于增加行政强制权问题。这是自然资源部门内部之争,主要是行政强制拆除权问题。一种观点认为基层自然资源部门在制止违法用地阶段,缺少“长牙齿”的执法手段,只能动口不能动手,难以将违法用地消灭在初始,造成后期执法难度大、成本高;一种观点认为,自然资源部门如果拥有强制拆除权,会引火烧身,增加责任风险。《土地管理法实施条例》(送审稿)采取了折中办法,没有提出设立强制拆除权,不过提出:对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出行政处罚决定的机关可以查封、扣押施工设备和材料。

  对将部分土地执法权下放乡镇(街道),新修订的《江苏省土地管理条例》也没有涉及。关于将部分土地及自然资源领域其他执法权下放乡镇(街道),一是改革有要求。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中办发[2019])5号)提出:“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合执法行政机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作,逐步实现基层一支队伍管执法。”二是法律有依据。新修订的《行政处罚法》第二十四条规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”

  对将部分执法权下放乡镇(街道)以及撤销基层自然资源所,在自然资源系统也认识不一,争议较大。据了解,目前只有河北省已将适合乡镇和街道行使的部分自然资源领域行政处罚权直接下放到了乡镇和街道,在立法方面,《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》正在征求意见之中。2020年5月,广东省就已率先将农村宅基地执法权下放乡镇和街道。

       来源:江苏省人大网


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