违法拆迁损失赔偿可以判令先由行政机关作出赔偿决定

　　【裁判要旨】

　　裁判方式的选择：

　　本案对人民法院审理违法强拆行政赔偿案件时如何有效选择裁判方式进行了思考和探索。并非所有因违法强拆引发的赔偿案件都适宜由人民法院直接判决具体的赔偿内容。某些情况下，考虑到案件处理的法律效果和社会效果，直接判决具体赔偿内容的裁判时机并不成熟，人民法院可以根据案情需要判令先由行政机关作出赔偿决定，但在判决中要明确行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线（包括赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准等），坚持全面赔偿和公平合理的理念，判令行政机关限期履行全面赔偿之责，给争议各方协调化解纠纷留出灵活处理的空间，从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于妥善处理争议。

　　一、明确赔偿范围。

　　就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。

　　二、明确赔偿方式。

　　支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。

　　三、明确赔偿标准。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。即，行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对被拆迁人的损失赔偿，要填平补齐受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到被拆迁人自房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对被拆迁人作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，行政机关应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合实际情况确定合理的赔偿数额。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院行政 赔 偿 判 决 书（2018）鲁行终744号

　　上诉人（原审原告）张学志，男，1966年1月1日出生，汉族，住枣庄市薛城区。上诉人（原审原告）侯传兰，女,1966年3月9日出生，汉族，住址同上，系上诉人张学志之妻。以上两上诉人共同委托代理人刘新，山东薛国律师事务所律师。上诉人（原审被告）枣庄市薛城区人民政府。法定代表人张伟，区长。委托代理人姜玉伟，枣庄市薛城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人刘荣渊，山东金尊律师事务所律师。

　　张学志、侯传兰诉枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）行政赔偿一案，枣庄市中级人民法院于2017年12月22日作出（2017）鲁04行初41号行政赔偿判决，双方均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年8月6日公开开庭对本案进行了审理，上诉人张学志及张学志、侯传兰的委托代理人刘新、上诉人薛城区政府的委托代理人姜玉伟、刘荣渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：原告张学志、侯传兰在薛城区××东××山村东南角、××路××、××东地段拥有房屋一处。2008年2月28日，中共薛城区委和被告薛城区政府制定了《关于加快城中村改造的实施意见（试行）》（薛发[2008]5号）。2008年5月6日，被告制定了《薛城区泰山南路城中村改造项目拆迁补偿安置方案》，包括安置范围、补偿办法、回迁安置等主要内容。原告房屋在该文件规定的拆迁范围之内。2009年12月30日，被告统计的摸底调查表载明：原告的主房面积为724.14㎡，配房面积为294.32㎡。2010年5月25日，原告的该处房屋被拆除。原告被拆除房屋所在地东姚山村东南角（现薛城区泰山路以东、珠江路以北、香江路以南）于2009年12月30日经山东省人民政府同意批准由枣庄市人民政府征收用于城市建设，并于2010年6月18日出让给枣庄德圣房地产开发有限公司；该地块在2016年10月经国务院批准的《枣庄市城市总体规划（2011-2020年）》中被确定为城市建设用地范围内。

　　2013年9月10日，张学志以其房屋被枣庄市薛城区常庄镇人民政府强制拆除为由，向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。2013年10月11日，张学志申请追加薛城区政府为共同被告。2014年3月21日，滕州市人民法院作出（2013）滕行初字第146号行政判决，确认薛城区政府强制拆除张学志房屋的行为违法。薛城区政府不服一审判决，提起上诉。2014年7月11日，枣庄市中级人民法院作出（2014）枣行终字第29号行政判决，维持了一审判决。2015年6月12日，张学志就行政赔偿案件向滕州市人民法院递交撤诉申请，同日，该院裁定准予其撤诉。2015年6月17日，张学志、侯传兰夫妇向枣庄市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求判令被告赔偿损失。2015年10月16日，枣庄市中级人民法院作出（2015）枣行初字第14号行政裁定，以其起诉系撤回起诉后无正当理由再行起诉为由，裁定驳回其起诉。张学志、侯传兰不服一审裁定，提起上诉。2016年5月16日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁行终311号行政裁定，裁定撤销枣庄市中级人民法院（2015）枣行初字第14号行政裁定，指令继续审理。枣庄市中级人民法院于2016年11月11日作出（2015）枣行初字第14号行政判决，张学志、侯传兰不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2017年5月11日作出（2017）鲁行终452号行政裁定，撤销枣庄市中级人民法院（2015）枣行初字第14号行政判决，将本案发回重审。

　　本案重审审理过程中，原告将原审诉讼请求中的临时安置补助费变更为977721元（10元/月/㎡×1018.46㎡×96个月）。经原告提交申请，枣庄市中级人民法院在枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室调取了2017年1—9月份薛城区中兴世纪城东区和金水湾A区项目商品住宅网签均价数据，数据显示：2017年1—9月份薛城区中兴世纪城东区、薛城区金水湾A区项目商品住宅网签均价分别为3340元/㎡、4576元/㎡。

　　原审法院认为：本案的争议焦点为对原告应予赔偿的项目具体包括哪些，应予赔偿的标准和数额应为多少。

　　（一）关于被强拆房屋的价值问题。根据重审查明的事实可知，原告房屋被拆除时其坐落土地已征收为国有土地。山东省高级人民法院在发回重审裁定中明确指出：“对于薛城区政府赔偿上诉人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算”。因此，对张学志、侯传兰房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。张学志、侯传兰被拆除房屋所在地已被征收为国有土地后出让给枣庄德圣房地产有限公司，该公司在该处土地上开发了中兴世纪城东区商品房项目。考虑到在对枣庄房地产开发办出具的2017年1—9月份薛城区中兴世纪城东区和金水湾A区项目商品住宅网签均价数据质证意见里原告提到枣矿集团为职工谋福利而于2010年团购该处房产致使房价偏低（3100元左右/㎡），并结合查明的另案张学良提供的三名案外人于2011年5月份认购中兴世纪城商品房就已达到3200元以上/㎡的事实，现在对张学志、侯传兰被拆除房屋价值如按枣庄房地产开发办出具的2017年1—9月份薛城区中兴世纪城东区3340元/㎡予以赔偿，则显失公平。可以参照与其区位较近的金水湾A区项目商品住宅网签均价即4576元/㎡作为赔偿张学志、侯传兰主房的单价标准。对配房赔偿的单价标准，可以比照2007年枣庄市人民政府112号令、枣价发［2006］78号文件综合评定的补偿标准中合法配房补偿单价占合法主房补偿单价的比例即主房单价的70.59%（600元/㎡÷850元/㎡）即3230.20元/㎡（4576元/㎡×70.59%）计算赔偿配房的单价。故对张学志、侯传兰房屋损失的赔偿总额为4264377.10元（724.14㎡×4576元/㎡＋294.32㎡×3230.2元/㎡）。

　　（二）关于附属物的损失问题。原告对被告计算认定的附属物价值268922.38元认可，予以确认。

　　（三）关于搬迁补助费问题。张学志、侯传兰的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理的费用。因系住宅房屋，可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条的规定，由被告向张学志、侯传兰一次性支付搬迁补助费500元。

　　（四）关于临时安置补助费问题。张学志、侯传兰的房屋被强拆后，被告没有为其提供周转用房，也未提供临时安置补助费，原告无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此，被告应予赔偿。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十四条的规定，由被告按照被拆迁房屋面积10元/㎡标准，一次性支付临时安置补助费10184.6[（724.14㎡+294.32㎡）×10元/㎡]。

　　（五）关于利息损失问题。因在枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室调取的商品住宅网签均价系同区位、现阶段的价格，故对原告要求赔偿利息的诉讼请求，不予支持。

　　综上，枣庄市中级人民法院审判委员会讨论决定，判决被告薛城区政府于判决生效之日起30日内赔偿原告张学志、侯传兰房屋损失4264377.10元、附属物损失268922.38元、搬迁补助费500元、临时安置补助费10184.6元，共计4543984.08元；驳回原告张学志、侯传兰的其他赔偿请求。

　　张学志、侯传兰不服原审法院判决，上诉请求:1.撤销原审法院判决;2.改判薛城区政府赔偿其房产价值损失5016933元（4926元/㎡×1018.46㎡）、临时安置补助费977721元、搬迁补助费500元、附属物损失268922.38元，共计6264076.38元。主要理由如下：1.原审法院调取的数据时间跨度太长，不能真实反映现阶段市场价格，不足以弥补涉案房屋损失。枣庄市房地产开发和房屋征收管理办公室出具的说明证明，2017年10月份薛城区金水湾A区项目商品住宅网签均价4926元/㎡，该价格更接近现阶段市场价格。因此房屋赔偿单价应为4926/㎡。2.原审法院判决配房赔偿标准低于主房赔偿标准无依据，应执行相同的赔偿标准。3.涉案房屋被强拆后，薛城区政府一直未向张学志、侯传兰支付临时安置补助费，也一直未提供周转住房，依据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第四十条、第四十一条及《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》（枣庄市人民政府令第143号）第二十九条的规定，应判令薛城区政府赔偿张学志、侯传兰96个月临时安置补助费977721元。原审法院判决认定临时安置补助费损失为1018.46元，明显错误。

　　薛城区政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决并发回重审。理由是：1.关于赔偿项目。搬迁补助费和临时安置补助费是在征收拆迁法律关系基础上产生的，与侵权损害赔偿为不同的法律关系，不能既适用侵权损害赔偿法律关系又适用征收拆迁补偿法律关系。原审法院判决薛城区政府赔偿张学志、侯传兰搬迁补助费和临时安置补助费，缺乏依据。2.关于赔偿金计算方式。涉案房屋被拆除前属农村住宅,原审法院判决按同区位、现阶段房屋市场价格作为房屋赔偿标准，没有法律依据，没有查清事实，更脱离本地区实际情况。并且，原审法院适用枣庄市人民政府112号令、枣价发［2006］78号文件推算配房赔偿价格，混淆了拆迁补偿法律关系和行政赔偿法律关系。

　　原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院二审查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致。

　　本院认为：本案系薛城区政府强制拆除张学志、侯传兰房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，薛城区政府依法应对张学志、侯传兰的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为薛城区政府对张学志、侯传兰财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。

　　（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果张学志、侯传兰在城中村改造中未获得补偿和安置，则其所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。

　　（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。

　　（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题

　　面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，原审法院判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准；张学志、侯传兰主张涉案房屋被拆除后所在土地已被用于城市化建设，应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持”。从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中，在山东省人民政府对涉案土地作出征收批复之前，薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合上述条款规定的情形。因此，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对张学志、侯传兰的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，原审法院判决的上述认定不当，应予纠正；张学志、侯传兰的该项主张不能成立，不予支持。

　　（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题

　　薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对张学志、侯传兰的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到张学志、侯传兰自房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对张学志、侯传兰作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失的赔偿问题，双方不持异议，本院予以确认。

　　鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由薛城区政府对张学志、侯传兰的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。

　　应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，薛城区政府仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。张学志、侯传兰如不服，仍有权依法寻求司法救济。

　　综上所述，原审法院判决认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销枣庄市中级人民法院（2017）鲁04行初41号行政赔偿判决；

　　二、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起九十日内对张学志、侯传兰依法予以全面赔偿。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　曲立力

　　审判员　　蒋炎焱

　　审判员　　郝万莹

　　二〇一九年三月十九日

　　书记员　　王　璐