国有土地上被征收房屋拆迁程序的实施——怎么拆？

　　一、先补偿、后拆迁（执行）

　　房屋强拆程序的实施，除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被拆迁人有权拒绝搬迁，行政机关也不能强制执行。〔13〕换言之，在征收补偿工作完成前，仍应保障权利人对被征收房屋的合法占有权益，权利人未获得安置补偿前，不能实施强制拆除。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”原则，根本目的在于保障被拆迁人在房屋被征收拆除后、获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。行政机关在强拆过程中没有遵循上述程序，其强拆行为应当被确认违法。

　　具体来说，被征收房屋拆迁（执行）前，被拆迁人获得补偿包含两种情况：

　　一是行政机关与被拆迁人就安置补偿达成一致并签订补偿协议，行政机关开始按照补偿协议主动履行相关义务；

　　二是在与被拆迁人达不成协议的情况下，行政机关依据征收补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为。

　　针对第一种情况，双方达成补偿协议后，被拆迁人主动将房屋交给行政机关处理，行政机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于权利人认可安置补偿后的自愿处分行为。

　　针对第二种情况，实践中存在补偿决定遗漏补偿事项、补偿不到位房屋被强拆的现象，对于当事人提起的补偿之诉，法院一般应当撤销补偿决定，并责令行政机关履行补偿职责。但是，如果撤销补偿决定严重影响征收拆迁进度、损害社会公共利益的，因补偿行为属于授益性行政行为，在不宜撤销的情况下，也不适用确认违法判决，法院对能够确定的补偿数额和方式可以作出补充判决。这样处理，既有利于保护被拆迁人的合法权益，又不至于影响到社会公共利益。

　　二、强制执行应当依法进行

　　对国有土地上被征收房屋实施强制拆除，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强拆被征收房屋的权力。即使在被拆迁人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。被拆迁人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。只有被拆迁人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定期限内又不搬迁的情况下，才能进入强制执行环节，由行政机关申请人民法院强制执行。行政机关在强拆过程中没有申请法院执行，而是直接自行拆除，抑或没有给被拆迁人留出复议或诉讼的期限，其强拆行为应当被确认违法。

　　三、强拆方式方法应当合法合理适当

　　行政机关对被征收房屋实施强制执行时，应当注意方式、方法，严格按照征收补偿工作确定的拆迁范围实施强拆，不能随意扩大执行范围，超范围拆除；不能规避征收程序，借拆违、危房名义实施强拆；不能实施野蛮强拆，损毁室内财产，侵害被拆迁人的人身财产权。行政机关在强拆过程中有上述情形之一的，其强拆行为应当被确认违法。同时，行政机关在强拆时还要确保室内物品已经得到合理保存处置，制作好财产登记清单，并进行公证，留存执法录像，避免因处理方式不当造成日后举证困难。

　　除此之外，实践中尚有两种强拆方式值得关注，经常被当事人诉诸法院。一种是，对于未登记建筑的拆除。此种情形，房屋征收部门在征收过程中应当对未经权属登记的房屋提请有关部门进行认定和处理，结果公示后有异议的，市、县级人民政府应当进行复核、处理。如果最终结果是违章建筑，应当通过拆违程序依法拆除；如果最终结果是合法建筑，应在完成安置补偿之后依法拆除。另一种是，对于门窗等房屋组成部分的拆除。因强拆行为不限于房屋主体结构的拆除，还包括门窗、墙面等房屋组成部分的拆除以及室内财产处置行为，上述行为关系到被拆迁人的人身财产安全，涉及被拆迁人的合法权益。因此，在被征收房屋未依法补偿完毕的情况下，行政机关不能以拆除门窗、破坏墙体等方式逼迫搬迁。当事人对此可以提起确认强拆行为违法之诉。

　　四、以协议方式实施拆除

　　1.过渡协议约定拆除。在征收补偿过程中，有的行政机关仅与被拆迁人签订过渡协议，而未签到补偿协议。过渡协议不同于补偿协议，就过渡方式、过渡期限和过渡费用作出的具体安排并不能从根本上保障被拆迁人的安置补偿权益，不能替代整体的补偿协议，过渡协议中约定的将房屋交由行政机关拆除的内容，必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议结合后，方可作为行政机关拆除被征收房屋的合法依据。因此，仅就过渡问题签订的过渡协议，即使协议中约定拆除房屋的内容，在行政机关完成安置补偿工作之前，也不能作为拆除被征收房屋的合法依据。

　　2.收购协议约定拆除。以“协议方式”代替依法进行的“征收拆迁”越来越多地被行政机关所采用，并被最高人民法院裁判理念（汪慧芳案）所接纳。建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高征收拆迁效率，并有助于通过提高收购价格来对被拆迁人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性。〔14〕行政机关在实施房屋收购、拆除过程中，与被拆迁人签订相关协议，对其进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置，被拆迁人自愿交出房屋，系双方意思表示一致的体现，此种方式并不违反法律、法规的禁止性规定。对未达成收购协议的房屋被拆除，在缺乏相关法律规定的前提下，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。也就是说，未达成收购协议的，行政机关应当及时启动征收程序，其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏权利人的居住与经营环境，造成房屋正常使用功能严重贬损，依法应当承担相应的赔偿责任。

　　〔13〕参见最高人民法院（2018）最高法行申4205号行政裁定书。

　　〔14〕参见最高人民法院（2018）最高法行申2624号行政裁定书。

　　作者：王海燕  温贵能，山东高院行政庭

　　本文节选自：《法律适用》2019年第20期

　　原文标题：实务研究：国有土地上被征收房屋强拆案件的司法审查